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2020.01

避難勧告はなぜ廃止され避難指示に一本化されたのか｜警戒レベル４避難指示と警戒レベル５緊急安全確保の違いを解説

防火管理者は、消防計画や避難マニュアルに避難勧告という言葉を残していませんか。
令和３年の災害対策基本法改正で、避難勧告は避難指示に一本化されました。
きっかけは、避難のタイミングがわかりにくく「指示待ち」の住民が多かったという調査結果でした。
実はこの改正、警戒レベルの呼び方だけでなく、緊急安全確保措置という新しい避難行動も加わっていることまでは、意外と知られていません。

「避難勧告」という言葉、もう使ってはいけないんですか。

実は令和３年の法改正で避難指示に一本化されたんです。

消防計画に古い言葉が残っているかもしれません。

警戒レベルの中身まで含めて、順番に見ていきましょう。

この記事の結論

令和３年の災害対策基本法改正で、避難勧告は廃止され避難指示に一本化されました。
対象は水害・土砂災害等の避難情報で、警戒レベル４避難指示が住民に避難を求める情報です。
警戒レベル５緊急安全確保は必ず発令される情報ではなく、警戒レベル４避難指示までに必ず避難する必要があります。
緊急安全確保措置は、屋内での待避だけでなく近傍の堅固な建物への退避等も含みます。
施行日（令和３年５月20日）より前に発令された避難勧告は、経過措置により避難勧告のまま効力が続きます。

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避難勧告は避難指示へ一本化されたことを示す図解（警戒レベル３から経過措置までの４ステップ）

避難勧告はなぜ廃止されて避難指示に一本化されたのか

避難情報は長く「避難勧告」と「避難指示」の２段階で運用されてきました。
まずは一本化に至った経緯を確認します。

（災害対策基本法等の一部を改正する法律による改正後の災害対策基本法等の運用について　令和３年５月10日　府政防第601号・消防災第60号）避難勧告を「避難の準備を始める段階」等と誤って認識している人が多く、実際に避難するタイミングが避難勧告であると回答した人は約４分の１と限定的であった。また、避難勧告と避難指示の違いが理解されておらず、避難指示が発令されるまで避難しない、いわゆる「指示待ち」の人が依然として多いことも明らかになった。（略）２段階あると避難勧告では避難しなくていいと誤解され、指示待ちにつながるおそれがある等の理由から、避難勧告と避難指示を避難指示へ一本化することとした。

避難勧告は、住民に十分伝わっていませんでした。
住民アンケートでは、避難のタイミングが避難勧告だと答えた人は約４分の１にとどまりました。
市町村長へのアンケートでも「２段階あると避難勧告では避難しなくていいと誤解される」との意見が出ました。
これらを踏まえ、令和３年の法改正（災害対策基本法第60条第１項関係）で避難勧告と避難指示が避難指示へ一本化されました。
次は、この避難指示が誰にいつ発令されるのかを見ていきます。

避難勧告と避難指示、正直あまり区別していませんでした。

実はアンケートでも同じ声が多かったんです。

警戒レベル４避難指示は誰にいつ発令されるのか

避難指示は、誰に対しても一律に出されるわけではありません。
条文の定義を確認します。

（災害対策基本法第60条第１項）災害が発生し、又は発生するおそれがある場合において、人の生命又は身体を災害から保護し、その他災害の拡大を防止するため特に必要があると認めるときは、市町村長は、必要と認める地域の必要と認める居住者等に対し、避難のための立退きを指示することができる。

（災害対策基本法等の一部を改正する法律による改正後の災害対策基本法等の運用について）この規定に基づき、水害・土砂災害において、市町村長は警戒レベル４避難指示を発令し、住民の避難を促すこととなる。同避難情報の発令及び基準の検討に当たっては、「避難情報に関するガイドライン」（令和３年５月（内閣府防災担当））を参考にされたい。

避難指示は、市町村長が必要と判断した地域の、必要と判断した居住者等だけに発令されます。
浸水想定区域のマンション低層階など、上層階で安全を確保できる住民は対象から外れることもあります。
水害・土砂災害では、警戒レベル４として避難指示が発令され、住民に避難を促します。
発令や基準の検討には「避難情報に関するガイドライン」（内閣府防災担当）が参考にされています。
次は、さらに一段階上の警戒レベル５緊急安全確保措置を見ていきます。

うちのマンションは高層階だから、対象にならないこともあるんですね。

立地や構造によって対象が変わります。
次は警戒レベル５を見ていきましょう。

警戒レベル５緊急安全確保措置は何を求めているのか

警戒レベル４避難指示の、さらに先の段階を確認します。
条文の定義を見ていきます。

（災害対策基本法第60条第３項）災害が発生し、又はまさに発生しようとしている場合において、避難のための立退きを行うことによりかえつて人の生命又は身体に危険が及ぶおそれがあり、かつ、事態に照らし緊急を要すると認めるときは、市町村長は、必要と認める地域の必要と認める居住者等に対し、高所への移動、近傍の堅固な建物への退避、屋内の屋外に面する開口部から離れた場所での待避その他の緊急に安全を確保するための措置（以下「緊急安全確保措置」という。）を指示することができる。

緊急安全確保措置は、避難のための立退きがかえって危険なときに指示される行動です。
旧法の「屋内での待避」に加え、近傍の堅固な建物への退避という屋外への移動も含むよう拡張されました。
これは警戒レベル５にあたり、既に災害が発生し、又は切迫した段階で発令されます。
高所への移動や、屋内でも窓から離れた場所への移動もこの措置に含まれます。
次は、この段階を待ってはいけない理由を見ていきます。

近くの頑丈な建物に逃げ込むのも、正式な避難行動なんですね。

屋外への移動も含めて認められています。
次は注意点を見ていきましょう。

実務で見落としやすいのはどこか

警戒レベル５を待たずに警戒レベル４で避難を終える様子と経過措置で残る古い避難勧告の掲示を示すイラスト

ここで、勘違いしやすい点を確認します。

（災害対策基本法等の一部を改正する法律による改正後の災害対策基本法等の運用について）緊急安全確保は必ず発令される情報ではないことから、住民に対して、警戒レベル５緊急安全確保の発令を待つことなく、警戒レベル４避難指示までに必ず避難すべきことについて十分に周知されたい。

（災害対策基本法等の一部を改正する法律による改正後の災害対策基本法等の運用について）なお、改正法施行日の以前に発令された避難勧告については、改正法の経過措置により、改正施行後も避難勧告としての効力が継続することとなることに留意されたい（そのため、解除も避難勧告として解除を行うこととなる。）。

警戒レベル５緊急安全確保は、必ず発令される情報ではありません。
市町村が状況を把握できないまま、発令されずに被害が拡大するおそれもあります。
そのため、警戒レベル４避難指示までに必ず避難するという原則が周知されています。
また、令和３年５月20日の施行日より前に出された避難勧告は、経過措置により避難勧告のまま効力が続きます。
古い避難勧告の記録や掲示物を、避難指示だと誤読しないよう注意が必要です。

「レベル５が出るまでは大丈夫」と思ってしまいそうです。

それは危険な思い込みです。
レベル４までに避難してください。

明日から何を確認すればよいのか

消防計画の避難勧告という文言をチェックし警戒レベルの表記に書き換える様子のイラスト

最後に、建物の防災体制で確認しておきたい手順を整理します。
要配慮者への配慮もあわせて確認します。

（災害対策基本法第56条第２項）市町村長は、前項の規定により必要な通知又は警告をするに当たつては、要配慮者に対して、その円滑かつ迅速な避難の確保が図られるよう必要な情報の提供その他の必要な配慮をするものとする。

（災害対策基本法等の一部を改正する法律による改正後の災害対策基本法等の運用について）この規定に基づき、水害・土砂災害において、市町村長は警戒レベル３高齢者等避難を発令し、避難に時間を要する要配慮者の避難を促すこととなる。また、普段から避難行動要支援者名簿及び個別避難計画の作成等を通じて、要配慮者の把握及び具体的な避難方法の検討に努めるとともに（略）情報の入手方法等について周知に努める必要がある。

まず、消防計画や避難マニュアルの「避難勧告」という表記を、避難指示に書き換えます。
あわせて、警戒レベル３高齢者等避難の段階で、要配慮者の避難行動をどう始めるかを確認します。
要配慮者には、避難のタイミングが伝わる情報提供を早めに行う配慮が法律上も求められています。
訓練や避難計画の説明でも、警戒レベルの数字と行動をセットで案内すると伝わりやすくなります。
制度は変わっても、最後に判断し行動するのは現場の防火管理者です。

数字と行動をセットで覚えれば、訓練でも説明しやすそうです。

要配慮者への早めの声かけが鍵になります。
よくある質問もあわせてご確認ください。